Bedre enn sitt rykte? Norsk ruspolitikk i internasjonalt lys.

See below for the English version.

Artikkelen er skrevet av Helge Waal, Thomas Clausen og John Todd-Kvam. Waal er professor emeritus ved SERAF (Senter for rus- og avhengighetsforskning). Clausen er professor og leder for SERAF. Todd-Kvam er postdoktor ved SERAF og ved Sørlandet Sykehus.

Sammendrag

I debatten om rusreformen er det en vanlig påstand at norsk ruspolitikk er straffeorientert og inhuman, bakstreversk og foreldet. En nylig publisert internasjonal rangering av ruspolitikken i 30 land gir et annet bilde. Norge bedømmes som et land med særlig human ruspolitikk selv om det selvsagt er forbedringspotensial.  Denne artikkelen beskriver bakgrunnen, målestokken og Norges rangering.

Bakgrunn

 I 2011 publiserte Global Commission On Drug Policy (GCDP) en vurdering av den verdensomspennende krigen mot narkotika (1). GDCP er et panel med sete i Geneve satt sammen av  22 verdensledere hvor blant andre Thorvald Stoltenberg var med. Panelet var sterkt kritisk til internasjonal narkotikapolitikk. I 2014 anbefalte panelet fem reformområder for alternativ innsats: styrke folkehelsen, sikre tilgang til nødvendige medisiner, dekriminialisere bruk og besittelse til egen bruk, satse på alternativer til straff og regulere internasjonale narkotikamarkeder (2). GCDP er en del av en bred internasjonal bevegelse som blant annet omfatter Harm Reduction International (HRI) som har til formal å redusere negative helsekonsekvenser, sosiale vansker og legale konsekvenser av stoffbruk og narkotikapolitiske bestemmelser (3).  HRI har samarbeid med The Office of the High Commissioner for Human Rights (UN Human Rights) som skal lede  FN’s arbeid for humane rettigheter og frihet slik disse er beskrevet i menneskerettighetserklæringen. 

Harm Reduction Consortium, assosiert med HRI, har tatt initiativet til å utvikle et skåringsinstrument som skal rangere nasjoners rusmiddelpolitikk i relasjon til sentrale FN-anbefalinger om menneskerettigheter og helse (4). Grunnlaget er en rapport fra en arbeidsgruppe som har summert  FN’s kunnskaper og konklusjoner på narkotikaområdet  (5).  Skåringsinstrumentet - «Global Drug Policy Index» er brukt på 30 land og ifølge the Lancet skåret Norge høyest/best av de 30 landene (6).

Metode

Indeksen er utviklet gjennom en prosess i 5 trinn som bl.a. omfattet drøftinger i ekspertgrupper, semistrukturerte intervjuer, arbeidsgrupper med dataeksperter og underveisanalyser (4). Materialet ble samlet i interimrapporter som ble bearbeidet i en rådgivningsgruppe som igjen utarbeidet forslag til indikatorer. Et eget utviklingsteam analyserte FN-dokumenter med sikte på utvalg og konkretisering av relevante indikatorer og retningslinjer for vekting og aggregering.  Deretter ble det samlet inn data om nasjonenes ruspolitikk som ble analysert av et kodeteam fra «Global Drug Policy Observatory» ved Swansea Universitet. Det er utviklet 75 index-kategorier i samarbeid med nasjonale eksperter gjennom en spørreundersøkelse.  Enighet om klustre og vekting av dimensjoner ble oppnådd gjennom såkalt Delfi-prosess.  Det hele ble deretter analysert og integrert til den endelige indeksen og rangeringen.

De 75 indikatorene er bygget på data både om regulerende lover og praksis for implementering. Indikatorene er gruppert i 5 politikk-dimensjoner og vektet av eksperter på politikkanalyse på en skala fra 0-100. Nasjonene er så skåret på hver indikator i forhold til et vektet gjennomsnitt.

Resultater

De 30 nasjonene er rangert i forhold til samlet skåring.  I tillegg er hver nasjon rangert på de 5 politikkområdene.  Tabell 1 viser den samlete rangeringen med de 5 høyest og de 5 lavest rangerte nasjonene.

Tabellen viser at Norge rangeres høyest av de 30 landene som er med i vurderingen, høyere enn blant andre Portugal som ofte trekkes frem i rusdebatten som et forbilde.  Tabellen viser imidlertid også at ruspolitikken i Norge bedømmes til å ha en del svakheter.  I følge HRI viser en skåring under 80 en politikk med flere svakheter.  Dette kan belyses ved å se på nasjonens skåringer på de 5 politikkområdene. Norges nasjonale skåringer vises i tabell 2.

Tabellen viser at Norge skårer svært høyt på det første området som avspeiler generelle menneskerettslige tradisjoner.  Unntaket er at vi har bestemmelser som kan medføre ufrivillige behandlingstiltak etter helselovgivning og sosial lovgivning. Standarden i indexen er at all behandling kun skal være fullstendig frivillig.

Lavest skårer Norges ruspolitikk på området som måler om tiltakene i strafferettsapparatet er rimelige og forholdsmessige. Voldelige og brutale  arrestasjoner og  innesperring anses som brudd på menneskerettighetene, men det gjør også vilkårlige og tilfeldige arrestasjoner og varetekt. Norge er av de landene hvor slike forhold bedømmes som sjeldne. Vi skårer dårligere i en bedømmelse av om responsene som gjennomføres er rimelige og enda dårligere på vurdering av om vi fengsler for narkotikakriminalitet uten at vold har vært involvert. Her ser det imidlertid ut til at kriteriet ikke skiller mellom salg og omsetning og bruk av vold. Norge bedømmes dessuten slik at det ikke finnes alternativer til strafferettslige reaksjon og praksis for ikke-strafferettslige tiltak. Det overses her blant annet at Norge har en akseptert praksis for påtaleunnlatelser og for advarsler. Vurderingen fremstår derfor som noe urimelig. Samlet rangeres vil likevel så høyt som nummer 7.

Det tredje området dreier seg om helseforhold og skadereduksjon. Her bedømmes Norges politikk positivt, særlig i forhold til finansiering som enten skjer gjennom helseforetakene eller kommunene.  Norge prioriterer også skadereduksjon nokså høyt, mens vi er vurdert noe mindre vellykkete når det gjelder hvor tilgjengelige tiltakene er over hele landet og om de er uten begrensinger som stammer fra sosiale forhold.  

På det fjerde område skårer Norge best av alle nasjonene.   Dette dreier seg om det er tilgjengelighet av såkalt kontrollerte medikamenter, dvs sterke analgetika og avhengighetsmulige beroligende midler. Det er nokså høyt prioritert at slike midler ikke bare skal være tilgjengelige men også faktisk mulig å få. Skåringen peker mot at et forbehold gjelder om personer med ruslidelse har god nok tilgang til slike medikamenter.

Det siste indeks-området dreier seg om tilgang som skal gi befolkningen alternativer til dyrking og produksjon av illegale stoffer.  Detter er ikke relevant for Norge.

Diskusjon

Resultatene fra rangeringen viser at Norge på de aller fleste områder står seg godt i en internasjonal sammenligning av den samlede ruspolitikken. Indeksen viser likevel også at Norge har flere områder med forbedringspotensial. En god del av fortrinnene som gir god score for Norge stammer fra et velorganisert og godt utbygget sosial- og helsevesen som er tildelt konkrete roller og oppgaver. Det er også vel verd å legge merke til at restriksjonene i liten grad bedømmes inhumane, og at menneskerettighetene står nokså sterkt. 

De kritikkverdige forholdene ser ut til å bli knyttet til straffenivå og til fengsling for «ikke-voldelig» narkotikakriminalitet.  Den foreslåtte rusreformen dreide seg i praksis nesten bare om dette.  En nyansert vurdering av den norske virkeligheten vil nok gi et mindre ensidig bilde.  Likevel er en studie av rapporten nyttig og kan inspirere til målrettet forbedringer. Det bør imidlertid understrekes at rapporten ikke forholder seg til resultatene av politikken.  Den ser også bort fra at ruspolitikken også har et forebyggingsformål.  Politikken skal ikke bare forholde seg til de som bruker rusmiddel. Den skal også sikte mot at færrest mulig i samfunnet får rusrelaterte problemer.

Det er dessuten viktig å være klar over at alle internasjonale indekser har et utgangspunkt i verdiene og vurderingene til de som skaper indeksen.  Rangeringene er derfor ikke verdinøytrale og kan derfor tjene ulike interesser (7), kanskje mer enn å vise reelle styrker og svakheter.  I dette tilfellet er indeksen utviklet av organisasjoner med sterkt engasjement for rusreformer og mot «Krigen mot narkotika».  Det er derfor mulighet for ensidighet i liberaliserende retning. Valg av evalueringskriterier peker noe i den retning. Det er dessuten en svakhet at viktige land som Sveits og Nederland ikke er inkludert.  Dette kunne potensielt nyansert bildet.  Et annet forhold er at indeksen ikke forholder seg til resultater av ruspolitikken slik som forebygging, og prevalens av rusmiddelbruk, mortalitet og sosiale vansker. Ruspolitikken kan derfor neppe vurderes bare på grunnlag av indeksen.  Den kan likevel belyse politikken i internasjonalt perspektiv og gir derfor et nyttig perspektiv på rusreformen og på debatten rundt den. I debatten er det dessuten pekt at politiet flere ganger har tolket lovverket slik at det har hatt større myndighet til pågripelse og visitasjon enn loven i realiteten gir myndighet til (8, 9).  Dette skulle i så fall tilsi at gjennomgang av politiinstruksen og strafferammene kan gi ønsket endring også uten lovendringer.

 For norske forhold er kanskje det viktigste som bør gjøres, forut for en drøfting av type ruspolitiske virkemiddel, være å etablere tydeligere behovene og målsetningen for ruspolitikken. Det å insistere på en gitt løsning, uten at det er opplagt hvilke utfordringer som skal løses, er ikke hensiktsmessig.

Referanser

1. War on Drugs. Report 2011. www.globalcommissionondrugs.org/reports/
2. Taking Control: Pathways to Drug Policies That Work. Report 2014. www.globalcommissionondrugs.org/reports/
3. Harm Reduction International     https://www.hri.global
4. The Global Drug Policy Index 2021. London: Harm Reduction Consortium.
5. UN system coordination Task Team on the Implementation of the UN System Common Position on drug-related matters: What we have learned over the last ten years: A summary of knowledge acquired and produced by the UN system on drug-related matters. UN 2019.
6. Jack Thornton. The Global Drug Policy Index: tracking national drug policies www.thelancet.com Vol 398 November 13, 2021
7. Beaumont P & Towns AE. The Rankings Game: A Relational Approach to Country Performance Indicators. International Studies Review (2021) 23, 1467–1494
8. Norges institusjon for menneskerettigheter: Tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker i lys av Riksadvokatens rapport av 14. februar 2022. (https://www.nhri.no/wp-content/uploads/2022/03/Tvangsmiddelbruk-i-mindre-alvorlige-narkotikasaker.pdf). 
9. Politidirektoratet.  Tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker. https://www.politiet.no/aktuelt-tall-og-fakta/aktuelt/nyheter/2022/03/18/tvangsmiddelbruk/)

English version

“Not as bad as some say”.

Norwegian drug policy in international evaluation

Helge Waal, John Todd and Thomas Clausen

Abstract

Scandinavian drug policy is in a period of evaluation and several changes have been proposed in Norway. Evaluation of the suggestions might benefit from relevant international voices.

A recently published report that ranks the drug policies of 30 countries, placed Norway top with regard to human rights and health goals formulated by the United Nations.

We have studied the evaluation of Norwegian policy and focus in this paper on the strengths and weaknesses as judged by the report. The methods used in the report and in the developing of the ranking are presented and evaluated.

Although the ranking might in some aspects be criticized, the findings and evaluations are of interest in revising Norwegian policy and should also be relevant in broader Scandinavian drug policy discussions.

Background

National as well as international drug policies are in a process of change marked by debates in several fora, among them the core UN committees. These international debates have resonated in Scandinavia, and informed political processes that resulted in the White Paper “Drug reform: from punishment to help”.

In 2011 The  Global Commission On Drug Policy (GCDP) presented an evaluation of the world wide “war on drugs” (1). GDCP is a panel seated in Geneva and consists of leading politicians from 22 countries. Among the participants was the well-known Norwegian politician Thorvald Stoltenberg. The panel formulated strong criticisms of international drug policy.  In 2014, the panel recommended five areas of reform important for alternative approaches: to strengthen public health, secure availability of vital medications, decriminalize use of drugs and possession for own use, develop alternatives to punishment and further improved regulations of the international drug market (2). GCDP participates in a broad international movement that, among others, includes Harm Reduction International (HRI) that aims to reduce negative health consequences, social and legal problems caused by drug use and drug policy decisions (3).  HRI cooperates with The Office of the High Commissioner for Human Rights (UN Human Rights) that heads UN endeavors for human rights and freedom as described in the universal declaration of human rights.  

Harm Reduction Consortium, associated with HRI, has initiated the development of an indexing tool that ranks national drug policies according to core UN recommendations on human rights and health  (4). The indexing is based on the findings of a working group that have summed up UN knowledge and conclusions in the drug field. (5). The ranking tool  «Global Drug Policy Index» has been applied to 30 different countries and, according to the Lancet, it scores Norway on top of these 30 countries (6).

We have studied this report and analyzed the more detailed information on regarding evaluations of the different areas of drug policy. Given that there are significant similarities between the Scandinavian countries, we believe that the evaluations of Norwegian policy should have relevance for the other countries in this region.

Methods

The index is developed through 5 steps that included discussions in expert groups, semi-structured interviews, working groups with policy and data experts and online workshops on tentative findings (4). The material was collected in interim reports which were evaluated by a council of advisers. The council then used this as a basis for suggesting a set of indicators.  A separate development team analyzed core UN documents to select and concretize relevant indicators and recommendations for weighting and aggregation.

Data on the drug policies in the different countries were then collected and analyzed by a coding team from «Global Drug Policy Observatory» at Swansea University. This produced 75 indicators built on data on regulating laws and the praxis for their implementation. These categories are used in the index along with questionnaire data from national experts.   Agreement on clustering and weighting of the different dimension were reached through a Delfi-process.  A final analyses followed by integration of the various elements provided the basis for the index and the ranking.

Indicators are grouped in 5 policy dimensions and weighted by experts on policy analyses on a scale from 0-100. Finally the nations are score on each indicators in relation to a weighted average.

Results

The 30 nations included are ranked on basis of their overall score.  Each nation is in addition ranked on the 5 separate policy areas.  The overall ranking of the 5 nations with highest and the 5 nations with lowest rankings are shown in table1. 

 The table shows that Norway is ranked highest of the 30 countries included,  higher than for instance Portugal, a country that often is presented as a model in drug policy debates. It does however also demonstrate that the Norwegian drug policy is found to have  some important weaknesses. A score below 80 indicates according to HRI a policy with weaknesses.  These are detailed in the scorings in the separate policy areas.  Norway’s national scorings are shown in table 2. 

Table 2 shows that Norway has high scores in the first area that reflects general human rights traditions.  The potential for involuntary treatment of drug use problems through the health laws is highlighted as a problem. The benchmark standard in the index is that all treatment should be completely voluntary.  

Norway’s worst scores are found in the area that evaluates proportionality of criminal justice responses. Violent and brutal arrests and incarcerations are seen to be breaches on human rights, as are arbitrary arrests and detention. Norway is judged to be among the countries where these problems are seen to be infrequent.  However, Norway scores poorly on the adequacy of criminal justice responses, and also scores low on evaluation of use of imprisonment for drug offences without use of violence.  Reading of the report gives, however, the impression that the evaluation does not distinguish between prosecutions that also involve sale/distribution of drugs.  Further, Norway is seen as a country without alternatives for criminal court proceedings and without alternatives to imprisonment.  It seems that the evaluation has discarded the often used practice of warnings and conditional waivers of prosecution. The evaluation might be seen as somewhat lacking here. Even with these criticisms, Norway ranks as high as 7 of 30 in this category.

The third area concerns health services and harm reduction. In this area Noway’s policy gets a positive evaluation, especially concerning the public financing of services through health trusts and local municipalities. The report also found that Norway prioritizes harm reduction adequately, but found less positive with regard to national availability and lack of universal access to harm reduction initiatives.

In the fourth area, Norway scores on top of all nations.  The focus is on availability of controlled medical drugs, i.e. strong analgesics and sedatives. It is highly prioritized that these medical drugs should be both available and reachable.  However, there is some concern expressed as to whether persons with SUD have sufficiently easy availability,

The last area deals with alternatives for groups that are involved in cultivating crops for illegal drug production.  This subject area is not relevant for Norway.

Discussion

The ranking demonstrates that Norway is ranked highly when the totality of drug policy is evaluated in an international comparison. The index does however find several problematic aspects of Norway’s national drug policy, indicating room for adjustments. In addition, some of the positive evaluations seem to stem mostly from a well-organized and developed national health and social services that have concrete roles and tasks for treating drug use related problems.  It should also be noted that the polices here are judged to be humane and that human rights retain a strong position.

The negative aspects seem in particular to be related to a high level of court sentencings and imprisonment of «non-violent» drug crimes.  A nuanced picture of the Norwegian reality might give less one-sided conclusions. Nonetheless, the report gives useful information and might inspire targeted improvements. It should, however, be underlined that the report does not evaluate the results of policies aimed at drug use and drug use harms.  Further, the goals of and approaches in prevention are not taken into consideration. Whilst well-developed and humane polices aimed at drug users are important, we also need complementary policies that aim to minimize the level of drug use related problems.  Finally, it is important to note that the index only focuses on illegal drug use, not policies on legal drugs such as alcohol and nicotine.

Another problematic area is that all international indexes and rankings are influenced by the values and positions of those producing the index. The rankings are therefore not neutral and might serve different interests, possibly more than real strengths and weaknesses of the study object (7). The Global Drug Policy Index has been developed by organizations with interest in drug policy reforms and in the fight against the «war on drugs». This might indicate a possibility for one-sided influence in liberalising direction.  The choice of criteria used in evaluation points somewhat in such direction.  In addition, it is a weakness that important countries such as Switzerland and the Netherlands are left out. Further, as the index does not relate to other potential aims of drug policy such as prevention of drug use, mortality and reducing social difficulties, the index cannot be the sole bases for the evaluation of drug policy. It is nevertheless useful that the index throws light on the policy in an international and comparative perspective and it does give useful input in the ongoing Norwegian debates regarding drug policy reform. For example, the police have been criticised by the Norwegian National Human Rights Institution and others for having interpreted the legislation so that it has had greater authority to arrest and body-search than the law in reality gives authority for (8, 9).  Changes to both police practice and sentencing practice in courts have the potential for significant impact even without formal changes in legislation.

For Norway in particular, in it’s strive to find the right balance between provision of health services, harm reduction and preventive measures, it would appear that significant efforts should be employed to establish consensus on clear drug policy aims and goals, both in terms of prevention and harm reduction. It seems inadequate to insist on definite solutions without agreement on the goals for such prospective changes.

Referanser

1. War on Drugs. Report 2011. www.globalcommissionondrugs.org/reports/
2. Taking Control: Pathways to Drug Policies That Work. Report 2014. www.globalcommissionondrugs.org/reports/
3. Harm Reduction International     https://www.hri.global
4. The Global Drug Policy Index 2021. London: Harm Reduction Consortium.
5. UN system coordination Task Team on the Implementation of the UN System Common Position on drug-related matters: What we have learned over the last ten years: A summary of knowledge acquired and produced by the UN system on drug-related matters. UN 2019.
6. Jack Thornton. The Global Drug Policy Index: tracking national drug policies www.thelancet.com Vol 398 November 13, 2021
7. Beaumont P & Towns AE. The Rankings Game: A Relational Approach to Country Performance Indicators. International Studies Review (2021) 23, 1467–1494
8. Norges institusjon for menneskerettigheter: Tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker i lys av Riksadvokatens rapport av 14. februar 2022. (https://www.nhri.no/wp-content/uploads/2022/03/Tvangsmiddelbruk-i-mindre-alvorlige-narkotikasaker.pdf). 
9. Politidirektoratet.  Tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker. https://www.politiet.no/aktuelt-tall-og-fakta/aktuelt/nyheter/2022/03/18/tvangsmiddelbruk/)