Opptrappingsplanen: Videre satsing nødvendig om målene skal nås

Seniorforsker Inger Lise Skog Hansen ved Fafo delte ut både ros og ris da hun la frem evalueringen av opptrappingsplanen. Det har vært en betydelig økning i både kapasitet og kompetanse i kommunene. Opptrappingsplanen har gitt mer ressurser til og oppmerksomhet om rusfeltet i kommunene. Samtidig er rapporten tydelig på behovet for videre satsing.

Helseminister Bent Høie mottok "forskerdommen" fra Fafo med glimt i øyet:

— Dette må jeg si er en positiv evaluering. Når man har gått gjennom en del evalueringer i sitt politiske liv, så er denne i øvre skikt når man snakker resultatoppnåelse, sa Høie.

Men han var rask til å legge til: 

— Det er store utfordringer som det må jobbes videre med. Og særlig når det gjelder bolig og arbeid hadde jeg trodd på større endring, sa Høie og benyttet anledningen til å tale rusreformens sak:

— Hvis alle skal ha mulighet til å mestre et liv, enten det er som rusavhengig eller som tidligere rusavhengig, er det helt nødvendig med en avkriminalisering. Det kommer en rusreform, selv om det ikke var modent for det nå. 

Høie ble spurt om hva som er aller viktigst å jobbe videre med. Han listet opp fire punkter:

• Det må gjøres mye for dem med store og sammensatte probemer innen rus og psykisk helse.
• Bolig og arbeid må prioriteres. Vi vet nå mye om hva som virker og har sett at både FACT-team og IPS gir gode resultater.
• Vi må ha tiltak for barn og unge. Er det behov for en egen del i spesialisthelsetjenesten for disse? En del barn og unge med rusproblemer faller mellom barnevern og behandlingsapparatet.
• LAR må utvikles til ikke bare å være for dem med heroinavhengighet. 

Fafos evaluering

2016 ble regjeringens opptrappingsplan vedtatt. I femårsperioden 2016 - 2020 skulle det gis  2,4 milliarder kroner ekstra for særlig å styrke tidlig innsats, behandling og oppfølgingstjenester på rusfeltet. Forskningsstiftelsen Fafo fikk oppdraget med å undersøke status i arbeidet hvert år, samt å komme med en evaluering av opptrappingsplanen til slutt. De har gått gjennom data og gjort undersøkelser i en rekke kommuner. Her finner du hele rapporten.

Økt kompetanse i kommunene

De sentrale konklusjonene i evalueringsrapporten er:

• I hovedsak har utviklingen gått i riktig retning, men Fafo kan ikke konkludere med at noen av de fem målene for opptrappingsplanen fullt ut er innfridd.
• De statlige ekstramidlene har ført til at kapasiteten og kompetansen i kommunene har økt, men det er store kommunale variasjoner.
• Selv om det har vært en betydelig økning i innsats og aktivitet i perioden. er levekårssituasjonen for personer med rusmiddelproblemer urovekkende
• Det er behov for videre økonomisk satsing for å bidra til fortsatt utvikling på rusfeltet.
• I sin gjennomgang av de statlige midlene, kan ikke Fafo konkludere med at alle beløp er reelle merbevilgninger som ikke ville kommet uten opptrappingsplanen

Hvordan gikk det med målene?

Opptrappingsplanen hadde fem mål. Fafo har undersøkt i hvilken grad hvert av målene er innfridd. Her er de fem målene: 

1. Sikre reell brukerinnflytelse gjennom fritt behandlingsvalg, flere brukerstyrte løsninger og sterkere medvirkning ved utforming av tjenestetilbudet.

Fafos vurderinger: Måloppnåelsen er relativt høy når det gjelder brukermedvirkning på indi- vidnivå, men lav på tjeneste- og systemnivå. Kommunene selv knytter i stor grad brukerorientering til recovery, og mer enn tre firedeler av kommunene sier de jobber recovery- orientert. Når det gjelder brukermedvirkning på tjeneste- og systemnivå skriver Fafo b.a. dette i rapporten: "Det er færre enn fire av ti kommuner som har erfaringskompetanse i tjenestene. Under halvparten henter inn erfaringer fra brukerne som grunnlag for tjeneste- utvikling. Kun tre av ti kommuner svarer at de sikrer brukermedvirk- ning på systemnivå i tjenesteutvikling."

2. Sikre at personer som står i fare for å utvikle et rusmiddelproblem, fanges opp og hjelpes tidlig.

Fafos vurderinger: Dette er et område med relativt høy grad av måloppnåelse, særlig når det gjelder innsats overfor barn og unge. I rapporten pekes det blant annet på en økning i antall årsverk i helsestasjoner og i skolehelsetjenesten og at det er en økning i andelen kommuner som driver oppsøkende arbeid rettet mot ungdom. Men samtidig uttrykker flere av de casekommunene Fafo har undersøkt, bekymring for hvorvidt de klarer å komme i posisjon til å gi unge med rusrelaterte problemer relevant oppfølging tidlig.

3. Alle skal møte et tilgjengelig, variert og helhetlig tjenesteapparat.

Fafos vurderinger: Det er ikke mulig å gi en samlet vurdering av måloppnåelse for hovedmål tre. Evalueringen viser at  det har vært en utvikling i tilbud og tilgjengelighet til tjenester på rusfeltet i opptrappingsperioden, men at det er store variasjoner mellom kommunene. Av positiv utvikling peker Fafo blant annet på at en større andel kommuner har oppsøkende flerfaglige team, og at en stor andel av kommunene mener de gir et godt tilbud til voksne. Når det gjelder tilbud til barn er det motsatt: Under halvparten av kommunene mener de gir et godt tilbud til barn med alvorlige problemer, og det er ingen endring å spore i de fem årene med opptrappingsplanen.

4. Alle skal ha en aktiv og meningsfylt tilværelse.

Fafos vurderinger: På dette området vurderes det å være lav måloppnåelse. Fafo legger vekt på prioritering av bolig, arbeid og aktivitet under dette punktet. Det er flere kommuner som har individuell jobbstøtte (IPS) i rusarbeidet, men fortsatt dreier det seg om svært få. I rapporten slås det fast at det rett og slett ikke er mulig å registrere noen positive resultater for brukernes situasjon, til tross for en betydelig økning i innsats. "Tvert imot indikerer tilgjengelige data at det har vært en marginal forverring på noen områder.", står det i evalueringen.

5. Utvikle og øke bruken av alternative straffereaksjoner og straffegjennomfø- ringsformer.

Fafos vurderinger: For dette målområdet er det høy måloppnåelse.  Rapporten peker blant annet på at ND, Narkotikaprogram med domstolskontroll, er etablert i hele landet og ved alle friomsorgskontorer,  og også på at antall rusenheter i fengsler har økt i perioden.

Reell merbevilgning?

Opptrappingsplanen skulle styrke innsatsen på rusfeltet med 2,4 milliarder kroner i løpet av de fem årene. Den største andelen, 1, 5 milliarder, skulle gis til kommunene som frie midler.

De resterende 900 millioner kroner skulle gå til ulike prioriterte satsinger, som boligsosiale formål, støtte til tilbud i regi av frivillige organisasjoner, tiltak innen fengselsvesenet m.m. Her skriver Fafo i evalueringen at de ikke kan konkludere med at disse bevilgningene i sin helhet kan tilskrives opptrappingsplanen. 

Fafo skriver i rapporten:

"Når det gjelder de øvrige satsingene, er det mer komplisert å vurdere om de utgjør en «merbevilgning» som følge av opptrappingsplanen. Et eksempel på dette er den boligsosiale innsatsen. Husbanken redegjør i sin siste årsrapport for 2020 for at det er etablert mange boliger for målgruppen i perioden. Ut fra den informasjonen vi har fått tilgang til, er det likevel ikke mulig å vurdere om hele beløpet som her tilskrives opptrappingsplanen er en ekstra bevilgning til utleieboliger for personer med rusmiddelproblemer. Det samme gjelder en stor andel av satsingen via frivillige organisasjoner, som ligger innenfor kapittel 765 (psykisk helse, rus og vold) i statsbudsjettet for Helse- og omsorgsdepartementet. Dette er en post som inkluderer en rekke ulike tiltak, inkludert tilskudd til frivillige organisasjoner. Den samlede overføringen på dette kapitlet har ligget relativt stabilt hele opptrappingsperioden. De tverrdepartementale satsingene er midler prioritert til å gjennomføre målene i opptrap- pingsplanen, men vi kan ikke konkludere med at hele beløpet er merbevilgninger som ikke ville foreligget uten planen. Vi velger derfor å konkludere med at regjeringen har redegjort for en samlet opptrapping på 2,4 milliarder kroner, og det vurderes derfor som innfridd."

Mindre effekt i småkommuner

Det har helt siden starten av opptrappingsplanen vært diskusjon om det at mesteparten av midlene ble gitt som frie midler til kommunene. Både politikere og flere organisasjoner inne reufeltet har vært tydelige på at man oppnår større resultater ved øremerkede midler.

Fafo skriver også i sin rapport at "Det bør vurderes om de sentrale økonomiske virkemidlene er hensiktsmes- sige for å møte utfordringene og behovet for utvikling i små kommuner." I sin kartlegging har Fafo konkludert med at frie midler har hatt liten effekt i småkommuner, og at effekten av de frie midlene øker med folketallet i kommunen.

Videre når det gjelder effekt av midlene gjennom opptrappingsplanen, konkluderer Fafo med at det ikke har vært en opptrapping i spesialisthelsetjenesten (TSB), og at intensjonen om den gylne regel ikk er innfridd. Den gylne regel betyr at det skal være høyere vekst innen psykisk helsevern og TSB enn innen somatikk på regionnivå i spesialisthelsetjenesten.

Kommer med anbefalinger

Fafo lister opp 20 anbefalinger til hva det er mest behov for fremover for å styrke rusfeltet. 

I tillegg til den sentrale anbefalingen om behovet for videre økonomisk satsing, anbefaler Fafo blant annet å involvere og ivareta pårørende i større grad, særlig barn som pårørende. Det blir også anbefalt å øke kompetansen om rus i de generelle tjenestene, som i NAV, hos fastlegene, i barnevernet, i helsestasjonene og i hjemmetje- nesten. Og det trengs større oppmerksomhet og mer kompetanse i hjemmetjenesten om alkohol- og rusmiddelproblemer blant eldre.